打造行政审批服务标准化“焦作模式”

——河南焦作争创国家级行政审批服务标准化试点市工作纪实

□ 杨慧玲 王志熙 本报记者 孙中杰

市里建立有行政服务中心，11个县（市）区建立有行政服务大厅，107个乡镇（街道）建立有便民服务中心，1891个村（社区）建立有便民服务站……在位于河南省西北部的焦作市，市、县、乡、村“四级联创”的行政便民服务模式让人印象深刻，也成为这个北依太行山的“太极拳故里”一道亮丽的风景线。

“实施‘四级联创’，建立市、县、乡、村4级行政审批服务标准体系，是焦作市进一步深化‘放管服’改革的重要举措，是转变政府职能、提高行政效能、营造优良发展环境的重要举措。”焦作市委副书记、市长徐衣显表示。据了解，焦作市是全国首家市、县、乡、村“四级联创”的国家级行政审批服务标准化试点市。该市通过行政审批服务标准化建设，建立了行政审批服务标准化体系，制定了行政审批各项标准，对行政审批服务的条件、要素、环节、流程、时限及裁量准则等进行了固化，确保每一事项在面对不同申请人时实现“同标准审核”“无差别审批”，有力地促进了行政审批服务管理水平和行政服务质量的提升。目前，焦作市的市、县、乡、村4级便民服务体系标准化运行模式基本形成。

“四级联创”只是焦作市行政审批标准化试点的一个缩影。作为河南省的省级行政审批标准化试点市和正在创建国家级行政审批标准化试点市的焦作市来说，他们正通过借助标准化的手段与方法，使行政审批实现“群众跑腿”向“信息跑路”转变，“多头审批”向“协同办理”转变，“被动受理”向“主动服务”转变，初步形成“审批更快、服务更优”的服务品牌，打造行政审批服务标准化的“焦作模式”。

标准更高——从省级到国家级试点市

新年伊始、万象更新。2017 年新年刚过，焦作市就迎来了标准化工作的一件大事。

2017年1月6日，焦作市创建国家级行政审批服务标准化试点市动员会召开，这标志着此项工作全面启动，焦作市委常委、副市长杨青玖出席会议并部署试点工作。

2017年8月16日，焦作市召开国家级行政审批服务标准化试点市创建工作推进会，总结了上半年创建工作的阶段性成果，对下一步工作作了部署。杨青玖再次出席会议并讲话。

“作为全国首家市、县、乡、村‘四级联创’的国家级行政审批服务标准化试点市的地市，抓好抓实创建工作意义重大。各级各部门、各县（市）区要不断解放思想，加强探索研究，锐意改革创新，创出可复制、可推广的经验，努力打造富有特色、全国一流的行政审批服务品牌。”杨青玖的话语坚定而自信。

开完动员会，发出“动员令”，再开推进会，检查“军令状”……由此可见，焦作市的国家级行政审批服务标准化试点市创建工作动真格、抓落实，而不仅仅是停留在口头上。

火车跑得快，全靠车头带。国家级行政审批服务标准化试点市的创建同样如此。而带领焦作市这座试点市一路前行的最大“车头”，是良好的顶层设计和过往成功的经验。

事情还要从2014年说起。这一年，焦作、郑州、漯河、鹤壁4个地市一起，被河南省委、省政府确定为河南省行政审批标准化试点市，先行先试，为河南省全面推行行政审批标准化积累经验。

自此，标准化改革的大潮在中原大地开始涌动。焦作市委、市政府高度重视此次试点市建设工作，从顶层设计开始，用制度、机制以及体制确保整个创建工作的有序推进——

把此项工作分别写进2015年至2018年《政府工作报告》，成立了以市长为组长的行政审批制度改革和行政审批标准化建设领导小组，统筹推进全市行政审批制度改革和标准化创建工作。

市政府先后出台了《关于进一步简政放权提高行政审批服务效能的意见》和《焦作市创建河南省行政审批标准化试点市实施方案》等文件，全面启动了创建工作。

编制了《服务业组织标准体系建立实务》《行政审批服务标准化实务》《行政审批标准化知识手册》和《标准编号规定》等，分别就标准体系架构、标准项目编写、标准模版使用、标准编号规则等作了科学的顶层设计。

在顶层设计的支撑和各级各部门的努力下，焦作的省级行政审批服务标准化试点市建设在两年的时间里结出了累累硕果：编制完成4大标准体系848项工作标准，初步建立了有焦作特色的行政审批标准化体系架构；行政审批服务工作进一步规范，“审批更快、服务更优”的服务品牌初步形成；河南省委、省政府对创建工作给予充分肯定和高度评价。

在完成省级创建工作的基础上，焦作市的行政审批服务标准化工作再上新台阶——2016年6月，焦作市被列为国家级行政审批服务标准化试点市。

从省级到国家级，焦作市的行政审批服务标准化工作迎来了更大的挑战。一方面，他们积极总结前两年省级创建的经验与成果，持之以恒地做好夯实基础的各项工作；另一方面，继续发挥顶层设计的“火车头”作用，印发了《焦作市创建国家级行政审批服务标准化试点市实施方案》，全面安排部署创建工作。2017年4月，焦作市政府与中国标准化研究院签署了战略合作协议，获得国家权威机构技术支持和战略支撑。中国标准化研究院组建专家组入驻焦作，为该市行政审批服务标准化建设进行顶层设计和技术指导，并为焦作市科学拟制了《焦作市行政审批服务标准化发展规划》（2018年—2022年），有序推进行政审批服务标准化向更远目标、更高层次发展。

截至目前，焦作市市直单位共编制完成通用基础标准、提供标准、管理标准、工作标准4大子体系1086项标准，所辖县、乡、村3级也编制完成本地的标准体系，市、县、乡、村4级行政审批服务标准体系基本形成。

审批更快——让行政审批权力标准化

“三集中、三直接”，一个被焦作市各级部门经常提及的词语，也是该市行政审批改革的第一步。

“‘三集中、三直接’其实就是科学归并、合理调整各审批职能部门内设机构职责，统一设置行政事项服务科。焦作将分散在职能科室的行政审批类事项归并到行政事项服务科，其他相关科室将工作重心调整到事前服务、日常工作和事后监管。实现各部门‘行政审批职能向一个科室集中、行政审批项目向行政服务中心集中、行政审批权力向服务窗口集中’的‘三集中’，实现审批事项在中心窗口‘一次性直接受理、一站式直接办结、一个口直接缴费’的‘三直接’。”杨青玖说，现在，焦作市本级35个单位成立了行政事项服务科，13个单位将审批职能整合到一个科室，解决了各部门内部科室职能交叉、效率低下的问题。

在焦作市编办（审改办）看来，行政审批服务标准化，简政放权是前提。按照国务院“放管服”改革的总体要求，焦作市从简政放权入手，用标准化的方式对简政放权进行阐述，也由此诞生了一系列的标准化——

权责清单标准化。凡是国务院、省政府要求取消的坚决取消，凡是能由市场调节的事项坚决取消，凡是市直各部门自行设定的坚决取消，凡是能由下级审批的事项坚决下放……焦作市简政放权掷地有声：对行政权力事项进行全面梳理，建立政府部门权力清单和责任清单，将市直45家单位5821项行政职权压缩到4244项，减少了1577项；行政许可事项由206项压减到133项，累计取消和下放70余项；中介服务事项分两批共取消78项、调整35项。同时，建立了权责清单动态管理监督机制，定期评估优化部门权责清单要素，要求各级各部门按照行政权力事项调整情况，对实施依据、承办机构、办理环节、办结时限等要素进行调整更新，并相应调整编制责任清单和运行流程图，确保了政府部门权力运行的规范性。

证明清单标准化。困扰基层群众的“要证多、办事难”问题，一直以来都是行政审批制度方面的顽疾，焦作市按照“放管服”改革的安排部署，紧紧围绕简化办事环节和手续，狠抓证明事项清理和规范工作，市级共取消公安、人社、工商、民政等21个市直单位各类证明事项226项，保留17项，取消比例93%。在证明清理的基础上，对证明事项名称、证明用途、法律依据、办理部门、取消证明的后续办理方式等要素进行规范，编制了标准化的证明事项清单并对社会公布，进一步优化了政府服务、减轻了企业和群众的负担。

项目管理标准化。除全面推行“三集中、三直接”机制外，焦作还推行“首席代表负责制”，各窗口单位确立1名首席代表，具体负责行政审批日常工作。目前，市直45个单位共设立首席代表40名；探索权责清单成果运用，政府权责清单公布后不走过场，不搞“一晒而过”，将政府权责清单中依申请的、面向企业和群众的、量大面广的事项全部入驻行政服务中心进行管理，市直单位进驻大厅的行政职权共692项，占市直各单位依申请行政权力事项的77.4%，最大限度地方便企业和群众办事。

审批流程标准化。对各类事项名称、设置依据、服务对象、前置条件、所需材料、办理流程、办理时限等进行全面梳理，统一编制项目办理规程，并通过政务服务平台、宣传册和公告栏等方式向社会公开，实行全程透明化操作。同时，对行政审批管理、质量、流程、评价、信息、安全、环境等进行全面梳理和研究，制定层次分明、内容全面的标准体系，用行政审批的标准化管理杜绝权力寻租或自由裁量权的滥用。

裁量准则标准化。把全市行政审批服务事项办理过程分为受理、审核、批准、送达4个主要环节，进一步优化流程、压缩时限，各类事项平均承诺时限由19个工作日压缩到10个工作日，每个事项审批环节平均由5个减少到3.8个，实现了简单事项即收即办，一般事项“一审一核”不超过3个工作日，其他事项压缩在法定时限的30%内办结；全面推行建设工程项目并联审批制度，采取“整合流程、一门受理、并联审批、模拟审批、信息共享、限时办结”的方式制定工作标准，总审批时限由改革前的300个工作日压缩到40个工作日。将审批流程和工作时限固化，基层群众上网即可看到办理进度、监督审批行为，真正变“群众跑”为“部门跑”，把麻烦留给部门、把方便让给群众，用部门的“辛苦指数”换取群众的“满意指数”，“审批更快”的品牌形象初步树立。

服务更优——让亲民便民服务接地气

2017年11月21日下午，焦作远大置业有限公司项目负责人亲手将一封热情洋溢的感谢信和一面印有“高效为民、情系企业”的锦旗送至市行政服务中心，衷心感谢发改委窗口帮他们解决了困扰6年之久的远大广场项目立项难题。

锦旗的背后，是焦作行政审批服务更加亲民便民的举措和“服务更优”的追求。

创新行政审批服务机制。困扰焦作远大置业有限公司6年之久的难题之所以能很好地得到解决，得益于焦作市行政审批服务推出的一项新制度——模拟审批制度，即创新重大建设项目审批程序，将项目服务后续手续前置化，通过模拟审批到正式审批的迅速转换，有效提升项目审批效能。

推行重点项目代办制度。以“自愿委托、免费服务、便捷高效”为原则，对省、市重点项目和投资额度1亿元以上的项目实行全程代理，并明确专人全程跟踪服务，促进了重大项目尽快落地，获得了企业和服务对象的好评。

升级行政服务中心大厅建设。行政服务中心的服务大厅，不仅是行政审批服务的“窗口”，也是行政审批服务质量的“晴雨表”。焦作市通过加强对服务大厅的标准化建设，让“窗口”服务更加优质高效。目前，焦作市行政服务中心与7个分中心实现了在管理制度、服务标准、行为规范、组织考核等方面的规范统一，从工作方式、礼貌用语等方面，对服务大厅工作人员提出了统一的标准化要求，服务能力、服务质量得到了大幅提升。

加快网上政务服务平台建设。推行“互联网+政务服务”模式，建立全市统一的政务服务平台，实现线上线下服务“标准一致、无缝衔接、合一通办、四级联动”。建立全市统一的数据共享交换平台，建成了人口信息库、法人信息库和电子证照信息库，初步实现基础数据在各级各部门间共享交换、有效使用。

积极开展“一次办妥”改革。通过拓宽服务渠道、优化办理流程、整合政务资源、共享部门数据、融合线上线下、借助新兴手段等多种方式，实现群众和企业到政府办事时，从受理申请到送达办理结果，全过程“一窗受理、内部流转、一次办妥、按时办结”。

纵向延伸行政审批服务范围。焦作市进一步将行政审批服务标准化向基层延伸，开展了乡村两级的政务服务事项梳理工作，形成了共两大类23小类的政务服务事项标准，对基层行政权力和公共服务加以规范。打通服务群众“最后一公里”，在村和社区积极开展“四个一”建设，即：一人（一个代办员）、一点（一个工作点）、一机（一台机器）、一线（一条网线），全面推行网上审批（办理），全面提供代办服务，变服务群众“最后一公里”为“最美一公里”，让行政审批服务更加便民、亲民，更接地气，也让350万焦作人确确实实感受到行政审批服务更优。

焦作市创建国家级行政审批服务标准化试点市工作领导小组组长、焦作市委副书记、市长徐衣显说，创建国家级行政审批服务标准化试点市工作意义重大、势在必行。2018年，焦作将继续按照国家标准委的要求，全力推进创建工作，应群众需求而生、为解决问题而变，坚持需求导向、问题导向、效果导向，从与群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，在群众反映最强烈、最渴望解决、最难办的事情上突破，让全市企业和群众切实感受到创建工作带来的改革成果，分享改革红利。

《中国质量报》